El Tratado de Libre Comercio y los Derechos Laborales:

Análisis de un Caso. SUTSP   

APÉNDICE

Petición sometida a la Oficina Administrativa Nacional (OAN) de Estados Unidos por Human Rights Watch/Americas, El Fondo Internacional para los Derechos Laborales (ILRF) y la Asociación de Abogados Democráticos (ANAD), 13 de junio de 1996

LISTA DE SIGLAS USADAS

I. INTRODUCCIÓN

Siguiendo la resolución de los tres signatarios del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) de “proteger, intensificar y poner en vigor los derechos básicos de los trabajadores”(5) los peticionarios, en este caso, buscan trabajar a través de la Oficina Administrativa Nacional (OAN) de EE.UU. para examinar las violaciones de tales derechos en relación con el Sindicato Unico de Trabajadores de la Secretaría de Pesca (SUTSP). La OAN de EE.UU. tiene jurisdicción para conocer el caso y además podría desempeñar un papel importante exigiendo al gobierno mexicano terminar con las violaciones en este caso y poner fin a la práctica sistemática de violaciones laborales de la cual este caso forma parte.

El problema central que se expone en este caso está vinculado al derecho a la libre asociación y organización de los trabajadores al servicio del Estado, y en el caso de que se niegue este derecho, el derecho de acudir a mecanismos judiciales imparciales. Ambos derechos le han sido negados al SUTSP, sindicato independiente del Partido Revolucionario Institucional (PRI). El documento que hemos sometido se refiere a tres asuntos de importancia para el Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte (ACLAN), que incluyen la libertad de asociación y el derecho de organización y la imparcialidad de los tribunales laborales: 1) durante el proceso de audiencia del caso del SUTSP, el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje (TFCA) ha violado leyes laborales referentes a la libertad de asociación y al derecho a organizarse; 2) la Ley mexicana de Trabajadores al Servicio del Estado, la cual regula a trabajadores federales como los de la anterior Secretaría de Pesca, impone un límite al número de sindicatos que los trabajadores pueden crear dentro de cada Secretaría y el número de federaciones a las cuales pueden pertenecer éstos sindicatos; 3) en el sistema del TFCA existe un conflicto de intereses en detrimento de los trabajadores independientes del PRI, violando así los requisitos del ACLAN que disponen que los procedimientos de los tribunales laborales deben ser justos. El primero de estos temas es el asunto específico del SUTSP. Los dos últimos son problemas estructurales relacionados con el marco legal en el cual el caso del SUTSP se ha desenvuelto.

Las leyes laborales mexicanas son contradictorias con respecto a la libertad de asociación. Por un lado, la libertad de asociación es reconocida en la Constitución y en numerosos tratados internacionales ratificados por México. Por otro lado, la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado restringe el número de sindicatos que pueden existir dentro de las entidades del gobierno federal y restringe el número de federaciones a los cuales pueden pertenecer. Como se explica de manera más completa en la sección del Argumento de este documento, el requisito del ACLAN para que los países signatarios implementen sus leyes laborales, no puede ser usado por México como justificación para mantener partes de su ley laboral que impone restricciones a la libertad de asociación.

El SUTSP ha ganado varias decisiones ante las cortes de apelaciónes, pero ni en estas instancias ha sido posible reivindicar sus derechos, en tanto que el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje (TFCA), el cual ha mostrado un sesgo en este caso y el cual tiene una estructura que no proporciona una garantía de imparcialidad, es responsable por la implementación de las decisiones a nivel de las cortes de apelaciónes. De esta manera, el sindicato pro-gobierno que reemplazó al SUTSP, ha tenido la oportunidad de ganar fuerza a través de la recolección de cuotas sindicales y supervisión de la propiedad del sindicato, mientras el SUTSP ha sido debilitado. Los peticionarios no se oponen a las políticas del sindicato de reemplazo de por sí, sino al conflicto inherente de intereses en la materia. En México, el caso del SUTSP está sub-júdice pero aunque sea reivindicado completamente por las cortes, los problemas estructurales documentados en esta petición — con respecto a la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado y el conflicto de intereses en el sistema del TFCA — continuarán limitando la libertad de asociación y las garantías del debido proceso de los trabajadores al servicio del Estado. En esta forma, México estaría aún violando sus obligaciones con el ACLAN.

Las violaciones documentadas en esta petición conforman una pauta de conducta violatoria de la ley federal del trabajo mexicana. Primero, las repetidas violaciones del TFCA en conjunto constituyen una práctica sistemática como lo define el articulo 49 del ACLAN.(6) Segundo, la eliminación arbitraria del registro del SUTSP también muestra una práctica generalizada en México de negación del registro para asfixiar a las organizaciones sindicales independientes del PRI. Tercero, el caso del SUTSP corresponde a una práctica sistemática en México en el cual la ley y la estructura de las federaciones sindicales son usadas para suprimir sindicatos independientes o disidentes.

Los signatarios del ACLAN voluntariamente acordaron someter a revisión de los otros miembros, sus prácticas de derecho laboral, con el fin de promover el cumplimiento de la ley laboral y fomentar la transparencia en la administración de la ley. Entre otros objetivos, los peticionarios proponen a la OAN de EE.UU.: 1) mantener audiencias públicas en esta materia, preferiblemente en Ciudad de México, para permitir que los individuos afectados, incluyendo las víctimas, testigos, expertos y peticionarios, tomen parte; 2) tomar medidas para asegurar que los miembros del SUTSP puedan disfrutar de todos los derechos que les corresponden;(7) 3) comprometer al gobierno de México a un proceso de evaluación pública de los problemas documentados en esta petición, con el fin de desarrollar un plan de trabajo efectivo para terminar con los abusos del sistema del registro sindical; 4) comprometer al gobierno de México en un proceso diseñado para eliminar las partes de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado que violan el derecho de asociación y específicamente para eliminar limitaciones al número de sindicatos y federaciones permitidos en las entidades del gobierno federal; 5) iniciar pasos para obligar a México a cumplir con sus obligaciones contraídas de acuerdo al ACLAN para eliminar el conflicto inherente de intereses dentro del sistema del TFCA.

II. LOS PETICIONARIOS

1. A) Human Rights Watch/ Americas es una división de Human Rights Watch, organización sin ánimo de lucro fundada en 1981 para promover los derechos humanos protegidos internacionalmente en América Latina y el Caribe. Con sede en Nueva York, Human Rights Watch ha trabajado ampliamente en foros de derecho internacional como la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, para proteger derechos humanos en la región.

1. B) El Fondo Internacional para los Derechos Laborales (ILRF) es una organización sin ánimo de lucro que representa a grupos de derechos humanos, trabajadores, consumidores, académicos y empresarios dedicados a asegurar que todos los trabajadores trabajen en condiciones humanas y estén en libertad de ejercer sus derechos de asociación, organización y negociación colectiva. Fue fundada en 1986 y se concentra fuertemente en temas de los derechos de los trabajadores y el comercio internacional.

1. C) La Asociación de Abogados Democráticos (ANAD) es una red de profesionales de derecho de México dedicada a proporcionar servicios legales y análisis, y litigar litigios para proteger la democracia y los derechos humanos. Cuenta con aproximadamente 230 miembros, entre los cuales se encuentran las más reconocidas autoridades en derechos humanos mexicanos, incluyendo destacados especialistas en derecho laboral, arbitraje y negociación colectiva.

III. JURISDICCIÓN

Los peticionarios presentan esta petición conforme a las secciones C, F y G de los procedimientos establecidos en el Aviso Revisado para el Establecimiento de la Oficina Administrativa y las Pautas de Procedimientos de la OAN de EE.UU. (más adelante mencionada como las Directrices de la OAN de EE.UU.). La sección C sostiene que la OAN de EE.UU. “deberá recibir y aceptar para revisión las sumisiones sobre asuntos de legislación laboral surgidas en el territorio de una de las otras partes” y “puede a discreción de la Secretaría iniciar una revisión de cualquiera de los asuntos cubiertos por el Acuerdo”(8)

A. Sección F de las directrices de la OAN de EE.UU.

La OAN de EE.UU. tiene jurisdicción sobre esta queja, dado que se han cumplido los requisitos de la sección F de las Directrices de la OAN de EE.UU., así como lo establecen los siguientes cinco puntos.(9)

Primero, las violaciones aquí documentadas constituyen una violación de la parte II del ACLAN. El Acuerdo sostiene que cada una de las partes “promoverá la observancia de su legislación laboral y la aplicará efectivamente a través de medidas gubernamentales adecuadas.”(10) Este requisito ha sido violado por el gobierno mexicano a través de las decisiones del TFCA, que han limitado los derechos de los miembros del SUTSP a la libre asociación y organización, y las disposiciones de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado que violan las obligaciones de tratado contraídas por México bajo el Convenio 87 de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT) y otros compromisos internacionales con fuerza de ley, relacionados con los derechos de todos los trabajadores, incluyendo los empleados al servicio del Estado, a asociarse libremente. De acuerdo con la Constitución mexicana, esos tratados son “la Ley Suprema de toda la Unión.”(11)

En lo relacionado con la libertad de asociación, el gobierno de México ha violado lo siguiente: artículos 9 y 123 de la Constitución de México; artículos 2, 4 y 7 de la Convenio 87 de la OIT; artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; artículo 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y el artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Además, el gobierno mexicano ha violado la disposición del ACLAN que lo obliga a “garantizar que los tribunales que lleven a cabo o revisen dichos procedimientos [laborales] sean imparciales e independientes, y no tengan interés sustancial en el resultado de los mismos.”(12)

Segundo, los trabajadores del SUTSP han sufrido un daño incalculable, ya que han sido privados de la representación elegida democráticamente de la cual gozaban antes de la disolución ilegal del SUTSP y de los beneficios del registro sindical, tales como recolectar las cuotas sindicales.

Tercero, las violaciones conforman una práctica sistemática de violaciones al derecho laboral por parte del gobierno mexicano. Registrarse es necesario para cualquiera de los sindicatos que busque trabajar legalmente. El gobierno de México manipula lo que debería ser un simple proceso administrativo, asegurando que los sindicatos independientes no obtengan registro o se les obstruya obtenerlo. Las limitaciones a la libertad de asociación de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y el inherente conflicto de intereses en el sistema del TFCA también muestran una práctica de control del Estado sobre la actividad del sindicalismo independiente.

Cuarto, el SUTSP ha buscado amparo bajo la ley mexicana. Los casos están pendientes en varios tribunales. Aunque el SUTSP ha ganado tres de los casos de apelación ante la última instancia de apelación para este caso, no ha podido ejercer los derechos que las decisiones de estas cortes deberían haberle habilitado, porque el TFCA ha actuado para limitar la capacidad de los sindicatos en este aspecto.

Quinto, emitida la decisión de la OIT de noviembre de 1995 con respecto a la disolución inicial del SUTSP, las quejas de violaciones no están pendientes ante una entidad internacional.(13)

B. Sección G de las directrices de la OAN de EE.UU.

Los peticionarios instan a la OAN de EE.UU. a que acepte revisar este documento, porque éste promovería los objetivos del Acuerdo, como lo es requerido por las regulaciones de la sección G del OAN de EE.UU.(14) Los objetivos del ACLAN incluyen promover “la observancia y la aplicación efectiva de la legislación laboral de cada una de las partes” y la “transparencia en la administración de la legislación laboral.” Además, el ACLAN tiene el propósito explícito de promover la libertad de asociación: “el derecho de los trabajadores, ejercido libremente y sin impedimentos, para instituir organizaciones y unirse a ellas por elección propia, con el fin de impulsar y defender sus intereses.”(15)

La aceptación de esta petición promoverá estos objetivos, estimulando al gobierno mexicano a que resuelva los problemas aquí documentados. Esto llevaría a un mejor cumplimiento de la ley laboral y la libertad de asociación en México. Eso permitiría también mayor transparencia a medida que México responda a las inquietudes aquí planteadas. Si México puede ignorar las obligaciones de tratado del ACLAN, violando la letra y el espíritu del acuerdo, la viabilidad del ACLAN será cuestionada.

IV. LOS SINDICATOS Y LA FEDERACIÓN SINDICAL IMPLICADOS EN ESTE CASO

Sindicato Unico de Trabajadores de la Secretaría de Pesca. El SUTSP ha sido independiente del gobierno del PRI desde que fue creado en 1977(16). Contando con 2,300 trabajadores antes de la reorganización de la Secretaría, era el sindicato independiente más grande de empleados del gobierno en México y el único sindicato federal de trabajadores que elegía a sus líderes a través de votación directa y secreta.

Sindicato Nacional de Trabajadores de la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP). El sindicato fue fundado en 1995 para representar a los trabajadores de la nueva Secretaría. El plan de acción del nuevo sindicato convoca a todos sus miembros a respaldar el trabajo político de la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE), el cual llama a sus miembros a respaldar al PRI.(17)

Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado. Fundada en 1938,(18) es un sindicato mayor en el Congreso del Trabajo (CT), que a su vez es una confederación clave, leal al gobierno del PRI. Los peticionarios establecen más adelante que la FSTSE es una parte clave del injusto sistema laboral mexicano.

V. LOS TRIBUNALES Y LAS CORTES IMPLICADOS EN ESTE CASO

Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. El TFCA tiene jurisdicción sobre los empleados federales al servicio del Estado, en oposición a la Junta de Conciliación y Arbitraje, la que conoce los casos relacionados con empleados del sector privado.(19) Integrado por 10 magistrados, el TFCA está dividido en tres salas, cada una con tres magistrados. (El presidente del Tribunal no pertenece a ninguna sala en particular). Por cada sala el gobierno federal designa un magistrado, la FSTSE nombra un magistrado y estos dos a su vez nombran al tercero.(20)

Juzgado de Distrito en Materia de Trabajo. Esta es la primera instancia de apelación para decisiones hechas por el TFCA.

Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo. Este es el tribunal de segunda instancia de apelación para decisiones hechas por el TFCA. En el caso del SUTSP, sus decisiones son definitivas.(21)

VI. LEYES DE IMPORTANCIA A ESTE CASO

Analizando las leyes laborales de México, los peticionarios han revisado la observancia por parte del gobierno de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado y de la Constitución. Además, las obligaciones internacionales de México con respecto a la libertad de asociación y al derecho a organizarse han sido revisadas, ya que la definición del ACLAN de ley laboral incluye todas “las leyes y reglamentos, o disposiciones de los mismos, que estén directamente relacionados con la libertad de asociación y el derecho a organizarse.”(22) Bajo la Constitución mexicana, los tratados internacionales son la “Ley Suprema de toda la Unión”(23) y por ende, son considerados parte de la ley laboral de México. La obligación de México con el ACLAN de “promover la observancia y la aplicación efectiva de su legislación laboral “(24) se extiende entonces a estos tratados. Cada uno de los documentos citados obliga jurídicamente a México.

A) Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado

Artículo 68: “En cada dependencia sólo habrá un sindicato.”

Artículo 71: “Para que se constituya un sindicato, se requiere que lo formen veinte trabajadores o más, y que no exista dentro de la dependencia otra agrupación sindical que cuente con mayor número de miembros.”(25)

Artículo 72: “El Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, al recibir la solicitud de registro, comprobará por los medios que estime más prácticos y eficaces que no existe otra asociación sindical dentro de la dependencia de que se trate, y que la peticionaria cuenta con la mayoría de los trabajadores de esa unidad para poder proceder a registrarla.”

Artículo 73: “El registro de un sindicato se cancelará por disolución del mismo o cuando se registre diversa agrupación sindical que fuere mayoritaria. La solicitud de cancelación podrá hacerse por la persona interesada, y, en casos de conflicto entre dos organizaciones que pretendan ser mayoritarias, el Tribunal ordenará desde luego el recuento correspondiente.”

Artículo 78: “Los sindicatos podrán adherirse a la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado, única central reconocida por el Estado.”

B) Constitución de México

Artículo 9: “No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito.”

Artículo 123(B)(X): “Los trabajadores tendrán el derecho de asociarse para la defensa de sus intereses comunes.”

C) Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT):(26)

Artículo 2: “Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de la misma.”(27)

Artículo 4: “Las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa”

Artículo 7: “La adquisición de la personalidad jurídica por las organizaciones de trabajadores y empleadores, sus federaciones y confederaciones no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite la aplicación de las disposiciones de los artículos 2, 3, y 4 de este Convenio”

D) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos:(28)

Artículo 22: “Toda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras, incluso el derecho de fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección de sus intereses. Ninguna disposición de este artículo autoriza a los Estados Partes en el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo de 1948, relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, a adoptar medidas legislativas que puedan menoscabar esas garantías.”(29)

E) Convención Americana sobre Derechos Humanos:(30)

Artículo 16: “Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquiera otra índole.”(31)

F) Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales:(32)

Artículo 8(1): “Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar: (a) El derecho de toda persona a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección…; (b) El derecho de los sindicatos a formar federaciones o confederaciones nacionales…; (c) El derecho de los sindicatos a funcionar sin obstáculos y sin otras limiticiones que las que prescriba la ley…”

G) Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte

Artículo 3(1): “Cada una de las Partes promoverá la observancia de su legislación laboral y la aplicará efectivamente a través de medidas gubernamentales adecuadas”

Artículo 5(4): “Cada una de las partes dispondrá que los tribunales que lleven a cabo dichos procedimientos [administrativos, cuasijudiciales, judiciales y del trabajo] o los revisen, sean imparciales e independientes, y no tengan interés sustancial en el resultado de los mismos.”

VII. PRESENTACIÓN DE LOS HECHOS

A. Procesos ante el Tribunal y las Cortes

Las violaciones de la libertad de asociación y del debido proceso por parte del TFCA en el caso del SUTSP involucran cuatro temas: 1) el intento del SUTSP de cambiar su nombre para reflejar el cambio de nombre y función de la Secretaría de Pesca; 2) el registro de un sindicato de reemplazo que es pro-gobierno; 3) la cancelación del registro del SUTSP; y 4) la solicitud del SUTSP para que el TFCA reconozca oficialmente sus nuevos líderes.

El 28 de diciembre de 1994 un cambio a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal mexicana reorganizó la estructura de las secretarías federales, creando así la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), dentro de la cual el trabajo, personal y recursos de la Secretaría de Pesca fueron subsumidos. Partes de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos y la Secretaría de Desarrollo fueron incluidas en la reestructuración de la SEMARNAP(33). Los peticionarios no sostienen que la reorganización de secretarías fuera diseñada con el fin de eliminar al SUTSP.

El 12 de enero de 1995, el SUTSP buscó ante el TFCA cambiar su nombre para reflejar el nombre de la transformada Secretaría de Pesca. El TFCA le negó la solicitud, argumentando que la antigua secretaría había desaparecido completamente, y que por ende su sindicato ya no existía.(34) Ninguna oportunidad fue dada al SUTSP para ser escuchado antes de la decisión. El SUTSP apeló dos veces pero perdió en ambas ocasiones. La segunda apelación la perdió ante el Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo, lo que significa que la decisión es definitiva.

A diferencia de las leyes laborales analizadas en otras peticiones sometidas a la OAN de EE.UU., la Ley de los Trabajadores Federales al Servicio del Estado no permite la existencia de dos sindicatos en una misma entidad gubernamental.(35) El asunto en cuestión no es entonces solamente el derecho a ciertos beneficios acordados al mayor sindicato, como el derecho de negociación colectiva, sino también el derecho a obtener reconocimiento legal. La OIT ha rechazado expresamente la imposibilidad de los sindicatos para obtener estatus legal como una violación de las obligaciones de México con el derecho a la libertad de asociación.(36)

El 27 de enero, pocos días después de la decisión de Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo en contra de cambiar la denominación del SUTSP para reflejar los cambios de la Secretaría, la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE) convocó un congreso nacional de empleados de la SEMARNAP para elegir a los dirigentes de un nuevo sindicato, llamado Sindicato Nacional de Trabadores de la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.(37) La FSTSE ha sido establecida por ley como un monopolio sindical, y su plan de acción, publicado con sus estatutos, proclama su apoyo al partido oficial. Esto crea un conflicto de intereses en el caso del SUTSP.

Antes que el congreso tuviera lugar, el SUTSP y el sindicato de reemplazo sostuvieron conversaciones para ver si podían resolver sus conflictos amistosamente.(38) El SUTSP insistió en cinco puntos: 1) que las estructuras de los nuevos sindicatos fueran desarrolladas por trabajadores de todos los sindicatos que entraran al SEMARNAP desde otras secretarías; 2) que los reglamentos internos del sindicato fueran desarrollados en consulta con todos los miembros de base del sindicato; 3) que los sindicatos nacionales y los comités ejecutivos estatales fueran elegidos por votación directa y secreta; 4) que la nueva membrecía del sindicato estuviera abierta a los trabajadores de todas las secretarías que fueron incluidas en la formación de la SEMARNAP; y 5) que el nuevo sindicato negociara con las autoridades sobre las condiciones de trabajo.

Mientras las conversaciones progresaban, los representantes del sindicato de reemplazo ofrecieron al SUTSP tres puestos en el nuevo comité ejecutivo, el cual no había sido elegido aún.(39) Esta propuesta fue rechazada por los representantes del SUTSP. La oferta resaltó diferencias importantes entre los dos sindicatos. La oferta de los puestos del comité ejecutivo antes de una elección para esos cargos sólo podía significar que el resultado de la elección estaba predeterminado; el SUTSP es el único sindicato de empleados al servicio del Estado que elige sus líderes a través de votación directa y secreta. Durante la reunión con Human Rights Watch/Americas, Pedro Ojeda, presidente del TFCA y árbitro de las conversaciones, confirmó que la oferta había sido hecha, explicando que “nosotros tenemos un largo camino por recorrer en nuestra democracia.”(40)

La asamblea patrocinada por la FSTSE tuvo lugar el 2 y 3 de marzo de 1995.(41) Mario Santos Gómez, quien sostiene una la posición oficial de la FSTSE, fue elegido Secretario General.(42) El 20 de marzo de 1995, el TFCA registró oficialmente al sindicato de reemplazo.(43) El TFCA realizó una investigación sobre el estatus de sindicalización de la SEMARNAP, según la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado, la cual requiere que el TFCA pruebe que “no existe otra asociación sindical dentro de la dependencia” antes de registrar el sindicato.(44) El TFCA no consideró al SUTSP como un sindicato, y registró al sindicato de reemplazo a pesar de que el registro del SUTSP aún tenía validez.(45)

El 18 de abril de 1995, el SUTSP demandó la decisión del TFCA de registrar a su reemplazo, arguyendo que hubo violaciones del debido proceso y a la libertad de asociación. La primera apelación fue negada, pero el 29 de marzo de 1996 el fallo del Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo favoreció al SUTSP, en la segunda instancia de apelación.(46) Se le ordenó al TFCA cancelar el registro del sindicato de reemplazo, encontrando un error del TFCA por no haberle dado audiencia al SUTSP.(47) El resultado de la decisión del Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo fue que se devolvió la responsabilidad al TFCA de tomar la decisión sobre si registrara al sindicato de reemplazo o no, pero de hacerlo después de escuchar la posición del SUTSP.(48) El 15 de mayo de 1996, siguiendo el fallo de la Corte de mayor instancia para este caso, el TFCA canceló el registro del sindicato de reemplazo.(49) La decisión del TFCA sobre el re-registro del sindicato de reemplazo sigue pendiente.(50) A pesar de que el registro fue cancelado por la violación al debido proceso por parte del TFCA, el sindicato de reemplazo ha continuado gozando de los beneficios del registro, supuestamente porque la SEMARNAP así lo ha permitido a pesar de la pérdida de su registro.

Desde marzo de 1995, el sindicato de reemplazo ha operado con los beneficios de un sindicato oficial propiamente registrado.(51) La existencia de dos sindicatos con registro en SEMARNAP creó una anomalía legal, ya que la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado establece que sólo un sindicato puede existir en cada una de las entidades del gobierno federal. La SEMARNAP actuó para remediar esta situación. Poco después de que el sindicato de reemplazo fuera registrado, la SEMARNAP escribió al TFCA que dos sindicatos estaban registrados en SEMARNAP y que tal situación “contraviene el principio de exclusividad para la representación gremial” contenida en la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado.(52) El sindicato de reemplazo entonces intentó cancelar el registro del SUTPS. El 22 de junio de 1995 planteó que ni la Secretaría de Pesca ni el SUTSP continuaban existiendo y el artículo 73 de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado permite cancelar el registro si un sindicato desaparece.(53)

El 27 de junio de 1995, el TFCA canceló el registro del SUTSP.(54) El 25 de julio, el SUTSP demandó la decisión del TFCA por violar las garantías del debido proceso al cancelar su registro sin haberle concedido una audiencia. El SUTSP argumentó además que con la determinación que el SUTSP había “desaparecido,”el TFCA había violado los requisitos establecidos en la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado con respecto a los fundamentos según los cuales el registro podía ser cancelado.

El 12 enero de 1996 el Séptimo Tribunal Colegiado en materia de Trabajo del Distrito Primero decidió que el TFCA había cometido un error al cancelar el registro del SUTSP sin una audiencia.(55) Como resultado del fallo, el SUTSP recuperó su registro. El 22 de enero, el TFCA revocó su decisión de cancelar el registro del SUTSP, y dio al sindicato cinco días laborables para presentar la información sobre si su registro debería ser cancelado.(56) El 4 de junio de 1996 el TFCA dio al sindicato de reemplazo tres días para presentar su posición al respecto.(57) La decisión definitiva del TFCA sobre si se le permitirá al SUTSP quedarse con su registro o no está pendiente. Mientras el TFCA reconsidera esta nueva información, el SUTSP tiene su registro pero no ha podido ejercer su derecho de libre asociación y organización porque el TFCA se tardó en notificar a la SEMARNAP que el registro había sido otorgado nuevamente, y luego limitó arbitrariamente el tipo de trabajo que los líderes sindicales podían desempeñar, como será descrito más adelante.

Basado en el hecho que su registro había sido otorgado nuevamente, el 25 de enero de 1996 el SUTSP solicitó al TFCA que reconociera al Comité Ejecutivo del sindicato que había sido elegido el 30 de junio de 1995. El reconocimiento da representación legal a los líderes para abogar por los miembros del sindicato y para tener tiempo libre para organizar a los miembros, entre otros beneficios. Una solicitud previa para el reconocimiento de la dirección había sido negada sobre la base que el sindicato no estaba registrado. Como resultado de la orden de la corte de volver a otorgar el registro, el TFCA reconoció la nueva dirección el 11 de marzo de 1996, un mes y medio después. Sin autoridad legal, sin embargo, el TFCA limitó la naturaleza de su reconocimiento. El TFCA estableció que el reconocimiento era válido sólo “a efecto de representar y defender los derechos del Sindicato en el conflicto promovido por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.”(58) En otras palabras, los líderes no podían abordar a la SEMARNAP en conversaciones sobre asuntos sindicales..

El presidente del TFCA negó después haber limitado el reconocimiento de la dirección. La decisión del TFCA fue proferida “sin restricción de derechos que la ley da para las quejas,”(59) escribió en un documento del tribunal. Sin embargo, la limitación del 11 de marzo de 1996 era completamente consistente con el punto de vista que el presidente del TFCA expresó a Human Rights Watch/Americas durante una reunión en la Ciudad de México el 28 de febrero de 1996, días antes del fallo. El presidente, Pedro Ojeda, explicó que el registro que había sido devuelto al sindicato el 22 de enero de 1996 sólo era efectivo para el propósito de representar al sindicato frente al tribunal.(60) En todo caso, la SEMARNAP se rehusó a tratar con la dirección del SUTSP después de la decisión del 11 de marzo. A la fecha de entrega de esta petición, el SUTSP aún continuaba incapacitado para ejercer sus derechos de libre asociación.

El 1 de abril de 1996 el SUTSP apeló la decisión del TFCA que le dio reconocimiento limitado. El 30 de abril, el Segundo Tribunal Colegiado en materia de Trabajo tomó una decisión a favor del SUTSP, dictando que el TFCA había restringido indebidamente el reconocimiento de la dirección del SUTSP “sin que exista documento legal o doctrina que pueda fundar tal actitud” para hacer esto.(61) El sindicato de reemplazo apeló esta decisión ante el Segundo Tribunal Colegiado en materia de Trabajo pero perdió en una decisión del 6 o 7 de junio, cuyo resultado debe ser que el TFCA tiene que promulgar un reconocimiento irrestricto de la dirección del SUTSP. A la fecha de entrega de esta petición, el SUTSP aún no había recibido notificación oficial de la decisión del Tribunal Colegiado.

B. Los fallos legales favorables no han conducido al ejercicio de los derechos por parte del SUTSP

Aunque el SUTSP ganó el fallo de la corte para reinstalar su registro, el reconocimiento sin imites de su comité ejecutivo y el derecho a audiencias sobre su registro y el registro del sindicato de reemplazo, el SUTSP no ha podido ejercer los derechos que estos fallos debieron haberle otorgado facilitado. Este aún es el caso. Cada fallo ha tenido como consecuencia una nueva acción del TFCA limitando la libertad de asociación:(62)

1) Después de reinstalar el registro del SUTSP, el TFCA no notificó a la SEMARNAP por casi dos meses. Durante este tiempo, la Secretaría dijo al SUTSP que ninguna relación oficial podía mantenerse porque en lo que concernía a la secretaría, el sindicato no existía.(63) Esta situación continuó hasta marzo, cuando el TFCA le notificó a la SEMARNAP que el registro del SUTSP había sido concedido nuevamente.

2) El TFCA no reconoció la dirección del SUTSP hasta el 11 marzo de 1996, medida necesaria para que la SEMARNAP pudiera tratar con los representantes del SUTSP temas como condiciones de trabajo, y permitir a sus líderes tener tiempo libre para encargarse de asuntos del sindicato como organizar a actuales y a posibles miembros. El TFCA esperó un mes y medio para realizar un simple procedimiento administrativo que le habría facilitado al sindicato manejar sus asuntos. Pero cuando el TFCA finalmente reconoció la dirección, limitó su reconocimiento de manera que precluyó el trato oficial con el SUTSP. En un pronunciamiento del 22 de mayo de 1996, la SEMARNAP dijo: “La Secretaría no está en facultad para reconocer a ninguna de las dos organizaciones sindicales,” porque el TFCA canceló el registro del sindicato de reemplazo y el “SUTSP no ha obtenido respuesta a su solicitud de reconocimiento como sindicato único de trabajadores de la SEMARNAP.”(64) No se sabe cuánto tiempo tomarán las cortes de apelación para tramitar su decisión, y una vez que lo hagan, cuánto tiempo pueda tomar el TFCA en emitir un reconocimiento corregido.

C. Decisión de la Oficina Internacional del Trabajo

El 31 mayo de 1995, el SUTSP presentó una queja ante el Comité de Libertad de Asociación de la OIT, el cual fue establecido para determinar “si alguna legislación o práctica obedece a los principios de libertad de asociación y negociación colectiva establecidos en los Convenios relevantes.”(65) Bajo el Convenio 87 de la OIT, México tiene la obligación de respetar la libertad de asociación. El Comité es el cuerpo con autoridad en la OIT encargado de interpretar la observancia del Convenio.(66)

En la sesión de noviembre de 1995, el Comité concluyó que México estaba violando el Convenio 87 de la OIT al restringir el tipo y el número de sindicatos permitidos para organizarse, y agregó,

“El Comité. . . subraya la necesidad de que se supriman de la manera más rápida posible todos los obstáculos legales y prácticos para que la organización querellante tenga existencia legal y realice las actividades sindicales previstas en el Convenio N. 87.”(67)

El Comité de Expertos vinculó las acciones del TFCA con la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado: “En efecto, el Comité observa que el problema principal se centra en la prohibición de que existan dos o más sindicatos como tales en el seno de una misma dependencia..”(68) La decisión de la OIT es semejante a los análisis anteriores de la OIT de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado en México. La ley ha sido considerada previamente en violación al Convenio 87 por la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones.(69)

La Comisión de Expertos ha explicado claramente por qué el sistema de sindicato único viola el principio de libertad de asociación y el derecho a organizarse:

Con respecto a esto, pueden surgir dificultades cuando la ley dispone directa o indirectamente que no puede constituírse más de una organización para una categoría determinada de trabajadores. Si bien el Convenio [87] manifiestamente no apunta a imponer el pluralismo sindical, éste debería ser posible en todos los casos. En efecto, hay una diferencia fundamental entre el monopolio sindical instituido o mantenido por la ley, por una parte, y por la otra, las agrupaciones voluntarias de trabajadores o de sindicatos que se constituyen (sin presiones por parte de las autoridades públicas o como consecuencia de la ley) porque los interesados desean, por ejemplo, fortalecer sus posiciones en la negociación, hacer frente de forma coordinada a dificultades concretas que se plantean a sus organizaciones, etc. Por lo general, tanto a los trabajadores como a los empleadores les interesa evitar una multiplicación del número de organizaciones que puedan competir entre sí; sin embargo, la unidad sindical impuesta por la ley, ya sea directa o indirectamente, está en contradicción con las normas expresas del Convenio.(70)

La Comisión ha rechazado repetidamente las justificaciones del gobierno mexicano de mantener el sistema del sindicato único. La Comisión rechazó, por ejemplo, el argumento del gobierno de México que, de hecho, la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado no impide que varias asociaciones sindicales existan en la misma entidad gubernamental. El gobierno de México ha argumentado que todo lo que hace la ley es imponer un registro exclusivo del más representativo de los sindicatos, implicando que otros grupos pueden organizarse.(71) La Comisión de Expertos de la OIT no está de acuerdo con este razonamiento:

La Comisión está obligada a señalar que, aunque el hecho que las leyes de un país otorguen ciertos derechos exclusivos a la organización más representativa no se pueda objetar desde el punto de vista de la aplicación del Convenio, tales privilegios no deben privar a las otras organizaciones de los medios necesarios para alcanzar el interés de sus miembros .(72)

Sin reconocimiento legal, un sindicato en México no tendría ciertos medios para realizar su trabajo sindical, como tener tiempo libre oficialmente para que sus líderes organicen a sus miembros. La Comisión de Expertos de la OIT ha considerado que la situación sugerida por el gobierno de México no cumpliría los niveles mínimos del Convenio 87.(73)

El gobierno mexicano también ha argumentado sin éxito ante la OIT que las restricciones legales en el número de sindicatos que pueden existir fortalece al movimiento sindical, y que múltiples perspectivas tienen cabida porque cualquiera puede ser elegido para ocupar los cargos directivos de los sindicatos existentes.

D. Decisión de la Suprema Corte de Justicia en un caso análogo

El 21 de mayo de 1996, la Suprema Corte de Justicia de México declaró inconstitucional una ley en el estado de Jalisco que, como la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado, limitaba el número de sindicatos que podían crearse en las entidades del gobierno.(74) La decisión de la Suprema Corte favorece la libertad de asociación, y en ese sentido va de acuerdo con los argumentos presentados en esta petición con respecto al sistema federal. En el sistema laboral análogo del estado de Jalisco, la Suprema Corte decidió que limitar el número de sindicatos que podían organizarse era inconstitucional. Sin embargo, por tratarse de una decisión que afecta a los trabajadores estatales, y no a los federales, no tendrá ningún impacto directo sobre el caso del SUTSP o el sistema del TFCA, a menos que la decisión se convierta en la base de una recusación a la ley federal.

E. Otras preocupaciones que tiene el SUTSP respecto al caso

El SUTSP ha expresado su preocupación sobre el vínculo hecho por el sindicato de reemplazo entre la afiliación sindical de los trabajadores de la SEMARNAP y la posibilidad de recibir beneficios del gobierno. El SUTSP también ha manifestado su preocupación sobre las condiciones para cualquier elección que pueda eventualmente darse entre los dos sindicatos contendientes.

Según el SUTSP, el sindicato de reemplazo está requiriendo que sus miembros obtengan una identificación con fotografía proclamando su afiliación, y está diciéndoles a sus miembros que para obtener los beneficios de financiamiento que les corresponden, tales como préstamos y acceso a fondos de jubilación, los trabajadores necesitarán su identificación con fotografía. Esto vincula fraudulentamente la afiliación del sindicato de reemplazo con el derecho a recibir beneficios. Por consiguiente, los trabajadores erróneamente podrían interpretar una competencia entre los sindicatos como una amenaza contra sus intereses. Esta situación ha continuado aún después de que el sindicato de reemplazo perdiera su registro.

Más aún, el SUTSP teme que en un futuro el TFCA convoque una elección para decidir entre los dos sindicatos, un procedimiento conocido como “recuento.” Los funcionarios del SUTSP temen que el TFCA convoque elecciones relámpagos, y como el SUTSP no ha podido ejercer sus derechos de libre asociación por más de un año, mientras que el sindicato de reemplazo ha estado en capacidad de organizarse libremente aún después de haber perdido su registro, estaría en desventaja.

F. Daño causado al SUTSP

EL SUTSP ha perdido cuotas que le hacen mucha falta, aproximadamente 35,000 nuevos pesos por mes,(75) y oportunidades para organizarse. No hay forma de calcular el daño causado a los miembros del sindicato, quienes han sido privados de su dirección elegida democráticamente.

Cada día que el sindicato de reemplazo disfrute de estos beneficios, mientras que al SUTSP se le prohíba hacerlo, será más difícil para el SUTSP reorganizarse. Aún después de que el sindicato de reemplazo perdiera su registro, la SEMARNAP permitió a sus líderes realizar actividades sindicales oficiales. Según el SUTSP, éste es el caso porque la SEMARNAP ha dado al sindicato de reemplazo determinado tiempo para encargarse del trabajo sindical después de la cancelación de su registro.

VIII. ANÁLISIS DEL CASO

A. Resumen

Esta petición establece que el gobierno de México está violando dos obligaciones ínter-relacionadas del ACLAN: 1) asegurar la vigencia de sus leyes laborales con respecto a la libertad de asociación; y 2) asegurar la imparcialidad del sistema del TFCA. Estas violaciones al ACLAN pueden ser elaboradas de la siguiente manera:

1) México ha violado los requisitos del ACLAN de hacer efectiva su propia legislación laboral con respecto a la libertad de asociación y al derecho a organizarse. Las violaciones ocurrieron en el caso del SUTSP cuando fue disuelto arbitrariamente y luego imposibilitado de ejercer sus plenos derechos una vez que el registro del sindicato fue concedido nuevamente.

Aunque no se puede pedir a la OAN que funcione como una corte constitucional en relación con problemas de compatibilidad de la legislación laboral de México y su Constitución, se debe señalar que las leyes laborales de México contradicen la libertad de asociación. Por un lado, la libertad de asociación está reconocida en la Constitución mexicana y en varios tratados internacionales ratificados por México. Por otro lado, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado limita el número de sindicatos que pueden existir en las entidades del gobierno federal y el número de federaciones a las que pueden pertenecer. México no puede usar el ACLAN como justificación para mantener leyes laborales que imponen restricciones a los derechos laborales fundamentales protegidos por ACLAN.

2) México ha violado los requisitos del ACLAN que los procesos judiciales sean justos e independientes. Los sesgos surgen del inherente conflicto de intereses en el TFCA: el gobierno y la Federación de Sindicatos pro-gobierno controlan quienes son los magistrados del TFCA. El conflicto de intereses en este caso consiste en el hecho que la FSTSE — la cual proclamó su apoyo al PRI — organizó un congreso para elegir un sindicato de reemplazo al SUTSP, eligió un representante de la FSTSE para dirigir al sindicato de reemplazo, y solicitó al TFCA cancelar el registro del SUTSP. Este sesgo es consistente con el análisis de control por parte del gobierno mexicano sobre el sector laboral a largo plazo.

B. Violaciones a la libertad de asociación y al derecho a organizarse

1. Cancelación arbitraria del registro y negación de reinstaurar plenos derechos

Era razonable para el SUTSP asumir que su petición de cambio de nombre sería aceptada en enero de 1995, ya que los trabajadores de la Secretaría de Pesca continuaron ocupando los mismos puestos en la transformado SEMARNAP, y que el cambio de la ley que creó la SEMARNAP se refería a la transferencia de “recursos humanos, financieros y materiales” de la vieja secretaría a las nuevas.(76) Además, la Secretaria de Pesca, Julia Carabias, permaneció como Secretaria de SEMARNAP; la nueva Secretaría estuvo funcionando en la misma sede que la anterior, y continuó manteniendo trato oficial con el SUTSP; continuó, por ejemplo, proveyendo cuotas sindicales y aceptando al SUTSP como intermediario en los asuntos del sindicato, hasta que el TFCA reconoció al sindicato de reemplazo.

De hecho, El Segundo Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo escribió el 29 de marzo de 1996, cuando ordenó al TFCA cancelar el registro del sindicato de reemplazo, que el SUTSP “. . . sí estaba en posibilidades de seguir representando los intereses de sus agremiados” aún después de la reorganización de diciembre de 1994, que dio lugar a la SEMARNAP.(77)

En el momento de reorganización, el SUTSP era un sindicato registrado con plenos derechos para representar a los trabajadores. Como mínimo, entonces, debió haber tenido una audiencia ante el TFCA con respecto a la cancelación de su registro y al otorgamiento del registro al sindicato de reemplazo. Actuar de otro modo representaría eliminar el sindicato administrativamente. Esto fue de hecho lo que el TFCA hizo, violando los derechos al debido proceso y a la libertad de asociación de los miembros del sindicato. Aunque la violación al debido proceso fue corregida por las cortes de apelación correspondientes, la violación a la libertad de asociación no ha sido corregida.

El sindicato no ha estado en capacidad de representar a sus trabajadores de manera efectiva desde que el sindicato de reemplazo fue registrado. El problema no es el registro de otro sindicato en sí, sino la proh>

Transfer interrupted!

les sindicatos en cualquiera de las entidades gubernamentales. Aún después de que el registro del SUTSP fuera reinstaurado, el modelo del sindicato único condujo a la falta de voluntad por parte de la SEMARNAP de tratar oficialmente con el SUTSP, proporcionarle las cuotas sindicales, o dar tiempo libre oficial a sus líderes para encargarse de los asuntos del sindicato, como organizar a sus miembros. El TFCA ha reforzado su violación en dos etapas claves. En primer lugar, el TFCA tardó meses en notificarle a la SEMARNAP de que el registro del SUTSP había sido reinstalado. Segundo, el TFCA limitó el reconocimiento ordenado por el tribunal, de tal manera que el sindicato no pudo ejercer plenamente sus derechos. El SUTSP aún continúa incapacitado para ejercer estos derechos, ya que sigue pendiente el cumplimento de una reciente decisión de apelación que debe llevar al TFCA a reconocer plenamente la dirección del SUTSP.

El artículo 3(1) del ACLAN sostiene que cada una de las Partes “promoverá la observancia de su legislación laboral y la aplicará efectivamente a través de medidas gubernamentales adecuadas.”(78) El gobierno ha fallado en asegurar plenamente los derechos de libre asociación del SUTSP, garantizados por el artículo 9 y 123(B)(10) de la Constitución mexicana; artículo 2 del Convenio de 87 de la OIT; artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; artículo 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Políticos y Culturales. Por consiguiente, el gobierno de México está violando el artículo 3(1) del ACLAN.

2. La falta de México de revisar la ley para cumplir con las normas internacionales

Por décadas el gobierno de México ha perpetrado otra violación de la libertad de asociación que afecta a todos los trabajadores del sector público federal, no solamente a los trabajadores del SUTSP. Los artículos 68, 71, 72, y 73 de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado prohíben el establecimiento de más de un sindicato en cualquiera de las dependencias gubernamentales. El artículo 68 establece, “en cada dependencia sólo habrá un sindicato,” y los artículos 71, 72 y 73 refuerzan esta estructura al hacer de los contextos del sindicato único un requisito explícito para el registro del sindicato. El artículo 78 de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado designa a la FSTSE como la única federación reconocida a la cual los sindicatos pueden pertenecer.

La legislación laboral mexicana incluye obligaciones de promover la libertad de asociación establecida en tratados internacionales que México ha ratificado: el Convenio 87 de la OIT; el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos; y la Convención Americana de Derechos Humanos.(79) La Constitución de México le otorga status de Suprema Ley de la Unión a los tratados, haciéndolos parte de la ley nacional.(80) El ACLAN está considerado como un tratado en México.(81)

La Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado limita el derecho a la libertad de asociación de los trabajadores del gobierno federal. Además, México está violando el artículo 3(1) del ACLAN, el cual obliga al gobierno a aplicar su legislación laboral, incluyendo las leyes relacionadas con la libertad de asociación.

México puede argumentar que el ACLAN no puede ser utilizado para criticar la existente legislación laboral, sino sólo la aplicación de la ley; sin embargo, si esas leyes laborales constituyen una violación de las obligaciones internacionales, el ACLAN debe ser aplicable a dicha legislación. Las limitaciones a la libertad de asociación contenidas en la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado de hecho violan las obligaciones adquiridas bajo acuerdos internacionales. La Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT ha sostenido constantemente que la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado está violando el Convenio 87. El monopolio de los sindicatos, afirma la OIT, priva a “las otras organizaciones de los medios esenciales para fomentar el interés de sus miembros.”(82)

Mientras que el ACLAN requiere que sus signatarios “apliquen efectivamente su legislación laboral,” bajo ninguna circunstancia se le puede permitir al gobierno mexicano mantener una legislación laboral que restringe el ejercicio de la libertad de asociación. Permitir esto violaría un principio del derecho laboral del ACLAN(83) y daría mayor prioridad a leyes que violan la libertad de asociación que a las leyes que la protegen. México también violaría sus obligaciones jurídicas internacionales que prescriben que los tratados deben ser interpretados y cumplidos de buena fe, a la luz de su objeto y fin, lo cual en este caso supone evidentemente la protección de la libertad de asociación.(84) Por eso, México no puede excusarse de cumplir su obligación de proteger el ejercicio del derecho de asociación invocando disposiciones del ACLAN que prescriben la aplicación de la legislación laboral vigente.

La OAN de EE.UU. tiene la importante oportunidad de aclarar que los principios del derecho laboral que informan el ACLAN y la obligación del ACLAN de que las Partes promuevan la libertad de asociación son más importantes que permitir la vigencia de leyes que abiertamente prohíben, a una clase entera de personas, ejercer su derecho de libre asociación.

1. Violación de México de la obligación del ACLAN de asegurar la existencia de tribunales laborales imparciales

El sistema del TFCA de México no es imparcial. Aún si una demanda ganara una apelación de una decisión del TFCA, la decisión sería implementada por el injusto TFCA. El conflicto inherente de intereses en el sistema del TFCA, basado en la relación entre la FSTSE y el PRI y el papel de la FSTSE de nombrar a la mitad de los magistrados del TFCA, no garantiza que el TFCA vaya a ser imparcial. Las acciones del TFCA en el caso del SUTSP mostraron que este posible conflicto de intereses realmente existe.

Este sesgo estructural existe porque ninguno de los miembros del TFCA puede ser considerado independiente del PRI. Dos o tres magistrados en cada una de las tres salas del Tribunal son nombrados por un organismo pro-gobierno, y estos dos magistrados nombran el tercer y último miembro de la sala. El gobierno federal nombra un magistrado y de acuerdo con al ley, la FSTSE nombra el otro.(85) Mientras en teoría la FSTSE puede nombrar magistrados independientes al TFCA, la FSTSE es, por su propio reconocimiento, pro-PRI. El plan de acción de la FSTSE estipula que los miembros deben “mantener la permanente militancia de la FSTSE, dentro de las filas del Partido Institucional Revolucionario.”(86) Existe un sistema de superposición de cargos oficiales que vincula el PRI a la FSTSE aún más. Por ejemplo, cuando el SUTSP perdió su registro, Carlos Jiménez Macías era secretario general de la FSTSE y senador del PRI en el Congreso de México.

Los resultados de este conflicto de intereses son claros en el caso del SUTSP. Mario Santos Gómez fue elegido jefe del sindicato de reemplazo y firmó la carta oficial del sindicato de reemplazo al TFCA y solicitó que el registro del SUTSP fuera cancelado. Sin embargo, Santos Gómez es también un funcionario de la FSTSE, la federación que nombra a la mitad de los magistrados del TFCA. Santos Gómez actualmente mantiene el cargo de delegado de la FSTSE del Instituto de Seguridad y Servicios Social de los Trabajadores (ISSST), agencia gubernamental de seguridad social. Como si esto no representara un conflicto de intereses, la FSTSE convocó elecciones para designar la dirección del sindicato de reemplazo, y después el sindicato de reemplazo fue registrado por el FTCA. De hecho, según el SUTSP, el secretario de la SEMARNAP y por lo menos un magistrado del TFCA asistieron al congreso que eligió la dirección del sindicato de reemplazo.

Esta superposición de conflictos de intereses explicaría por qué el TFCA actuó tan persistentemente para limitar el derecho de libre asociación y de organizarse del SUTSP.

Es una obligación del ACLAN asegurar que los procedimientos “administrativos, cuasijudiciales, judiciales o del trabajo” sean “imparciales e independientes y no tengan interés sustancial en el resultado de los mismos.”(87) El TFCA no puede considerarse desinteresado en el resultado de casos presentados ante él. Por consiguiente, el gobierno de México está violando el artículo 5(4) del ACLAN.

D. Práctica sistemática de abusos

Tomadas en conjunto, las repetidas violaciones del TFCA constituyen una práctica sistemática de abusos a los derechos laborales, como se define en el artículo 49 del ACLAN. Además, la cancelación del registro del SUTSP forma parte de una práctica sistemática de negaciones arbitrarias del registro sindical que asfixian a los sindicatos independientes. El caso del SUTSP coincide con una práctica en México en la cual la estructura legal de las federaciones sindicales es utilizada para los mismos fines.

1. Registro

El registro es la medida administrativa clave en el reconocimiento oficial de un sindicato. Aunque supuestamente es un simple acto administrativo,(88) se ha convertido en una parte importante en las restricciones por parte de México a la formación de sindicatos independientes. El TFCA es la entidad responsable de registrar sindicatos de trabajadores al servicio del Estado.(89) Sus magistrados pueden estar fuertemente sesgados por las entidades institucionales que los nombran, la FSTSE y el gobierno, los cuales están aliados con o integrados por individuos que apoyan al gobierno del PRI. El SUTSP enfrentó este problema.

La OAN de EE.UU. ha realizado recientemente un estudio detallado sobre el sistema de registro en el sector privado, y concluyó que, “es difícil para los trabajadores registrar un sindicato independiente a nivel local en México.”(90) La OAN de EE.UU.. identificó factores claves relacionados con el registro que limitan la libertad de asociación en el sector privado, y éstos también están presentes en el sector público. De hecho, éstos pueden ser aún más fuertes en el sistema del TFCA, dado que sólo dos entidades son responsables de nombrar los tres magistrados del TFCA, mientras tres agrupaciones nombran los magistrados de los tribunales del sector privado. Estos factores incluyen la composición del TFCA y el papel que las federaciones sindicales pro-gubernamentales desempeñan en limitar la actividad sindical independiente.

2. Práctica sistemática del uso de medidas legales y estructuras sindicales para limitar la libertad de asociación

Por muchos años la OIT ha criticado la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado de México por restringir la libertad de asociación y violar los niveles mínimos de la OIT. Los documentos publicados por la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones describen los análisis de la OIT y la resistencia del gobierno mexicano de corregir los problemas.

Resaltando las fallas del gobierno mexicano en proporcionar información como respuesta a las observaciones de la OIT en 1985, por ejemplo, la Comisión de Expertos escribió:

En estas circunstancias, la Comisión puede solamente expresar una vez más la esperanza que el gobierno re-examine su legislación a la luz de los principios de libertad de asociación y que nos comunique información sobre las medidas que tome o que considere para cambiar la [Ley de Empleados al Servicio del Estado] para conformarla al Convenio [87].(91)

Diez años después, el Comité de Expertos publicó un informe sustancialmente muy parecido.(92) El Comité basó su crítica en la violación del Convenio 87, el cual es obligatorio para México. La insistencia del gobierno en mantener las secciones de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio al Estado que violan la libertad de asociación constituye una práctica violatoria de las libertades de asociación.

Análisis académicos detallados sobre el sector laboral en México confirman que las dificultades enfrentadas por el SUTSP surgen de un sistema en el cual la organización laboral independiente ha sido desalentada por décadas. El control del gobierno mexicano sobre la participación laboral ha sido parte fundamental del papel dominante que el PRI ha desempeñado en la sociedad y del mantenimiento del poder político. En un detallado estudio sobre la relación entre el Estado y el sector laboral en México, Kevin Middlebrook describió el control y poder del gobierno de la siguiente manera:

Como en la mayoría de las situaciones revolucionarias en México, la movilización masiva y la transformación estructural dio origen a una nueva forma de gobierno autoritario a medida que los líderes revolucionarios se esforzaron para expandirse y centralizar el poder político. Establecer un control político efectivo sobre la organización laboral fue un paso crítico en este proceso. Con el paso del tiempo, la élite política en el poder en México pudo imponer restricciones legales sobre importantes métodos de participación laboral como la creación de sindicatos, las actividades internas de los sindicatos, y las huelgas. Estas restricciones — respaldadas por el control que la élite política ejerce sobre los medios de coerción y por la voluntad de funcionarios públicos de recurrir al uso de la fuerza cuando lo juzgan necesario para alcanzar sus objetivos — establecieron los parámetros de jure y de facto de las actividades de los trabajadores.(93)

Las restricciones legales y las prácticas administrativas desempeñan un papel importante en este esquema. Fernando Franco González Salas, abogado laboral y anterior presidente de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, que trabaja con la ley relacionada al sector privado a nivel federal, observa:

La legislación laboral en México nació espontáneamente en respuesta a las demandas de justicia social de la clase trabajadora, pero automáticamente estuvo vinculada con el régimen político surgido de la Revolución Mexicana. Al igual que la estructura del movimiento laboral organizado, la legislación laboral está condicionada por un sistema cuya característica central es la continua dominación por la coalición gobiernista. (94)

Otro importante componente de la relación simbiótica entre los sindicatos y el gobierno es el sistema de sindicato-federación, dominado por instituciones pro-gubernamentales. Middlebrook escribe:

La formación del Congreso del Trabajo (CT) en febrero de 1996 culminó los esfuerzos de la [Confederación de Trabajadores de México (CTM)] y el gobierno para unir el movimiento laboral en una organización única claramente identificada con el Partido Revolucionario Institucional. La CTM . . . la FSTSE, los más grandes sindicatos industriales, y varias organizaciones laborales más firmaron el ‘Pacto de Definitiva y Permanente Unidad de la Clase Obrera,’ dando lugar a la creación de esta nueva organización. (95)

Hacia fines de los 70, cuando el SUTSP se formó independientemente del gobierno, el CT incluía a la mayoría del movimiento de organizaciones laborales, cuyo sector más grande venía de la FSTSE,(96) la federación que representaba a los trabajadores de las secretarías gubernamentales como la Secretaría de Pesca.

El gobierno de México ha justificado el requisito que los sindicatos de trabajadores al servicio del Estado sólo pueden pertenecer a una federación — la FSTSE — sometiendo a la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones la propia lógica de la FSTSE en este tema. Como lo recuerda la OIT, este argumento sostiene, “la similitud de los intereses de los trabajadores al servicio del Estado significa que es necesario considerar los procedimientos y las formas de organización que son efectivas en la negociación con el empleador.” Sin embargo, la FSTSE alega fidelidad al PRI de manera que la ley de hecho asigna como mandato que los intereses similares de todos los trabajadores al servicio del Estado incluyen apoyar al partido de gobierno.

IX. CONCLUSIÓN

A través de largas y detalladas batallas en la corte, un factor ha permanecido constante en el caso del SUTSP: los miembros del SUTSP no han podido ejercer sus derechos a la libertad de asociación. Sin importar cuántas justificaciones el gobierno de México pueda dar sobre las circunstancias descritas en esta petición, o cuántas audiencias el gobierno de México pueda señalar en este caso, nada puede cambiar el hecho que México ha violado este derecho y, por ende, el requisito del ACLAN que las partes del acuerdo no violen su legislación laboral que protege los derechos de los trabajadores.

Esta petición no sólo detalla las violaciones al derecho de asociación cometidas por el TFCA al tramitar el caso del SUTSP, sino también enfatiza los problemas estructurales en la ley y los tribunales laborales que han igualmente violado las disposiciones del ACLAN: restricciones en la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado en cuanto al número de sindicatos que se pueden formar, el número de federaciones a los cuales pueden pertenecer y el conflicto de intereses en el sistema del TFCA.

Aún si el caso del SUTSP fuera un tema aislado, los peticionarios estarían preocupados por las violaciones que se han cometido. Sin embargo, el caso forma parte de una práctica generalizada, una en la cual las leyes, tribunales laborales y federaciones pro-gubernamentales limitan los derechos de sindicatos independientes. Inhibir o bloquear el registro de sindicatos independientes es una parte de esta práctica sistemática. La habilidad de los sindicatos pro-gubernamentales y de las federaciones sindicales de limitar la competencia independiente es otro componente de la práctica sistemática. Y bajo estas circunstancias, el conflicto de intereses en el sistema del TFCA se vuelve clave. En el caso del SUTSP, la FSTSE pro-gubernamental que nombró la mitad de los miembros del TFCA también formó un sindicato para reemplazar al sindicato independiente SUTSP y eligió un líder de la FSTSE como jefe del sindicato de reemplazo. Después, el líder del sindicato de reemplazo solicitó al TFCA que cancelara el registro del sindicato independiente, y el TFCA lo hizo. Cuando una corte de apelación ordenó al TFCA reinstaurar los derechos del SUTSP, éste actuó de manera arbitraria para asegurar que los miembros del SUTSP no pudieran disfrutar de sus derechos.

Así como no podemos olvidar las constantes violaciones por parte del gobierno mexicano de los derechos a la libertad de asociación del SUTSP, tampoco podemos ignorar el hecho que a otro sindicato le ha sido permitido organizarse sin competir mientras que el SUTSP ha luchado por sus derechos. Los peticionarios no se oponen a los derechos de los trabajadores que no pertenecen al SUTSP para formar sindicatos en la SEMARNAP o a que miembros del sindicato proclamen su afiliación al PRI. El problema reside en el uso de las estructuras legales y de adjudicación laborales para prohibir o inhibir la actividad sindical independiente.

Los peticionarios han argumentado que para que México cumpla con el ACLAN, tendrá que eliminar las provisiones de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado que limitan a uno el número de sindicatos que pueden formarse en cualquier entidad gubernamental y prescriben la única federación a la cual pueden pertenecer. La OIT repetidamente ha condenado estas restricciones, pero se mantienen en los códigos y se continúa violando el Convenio 87 y varios acuerdos obligatorios relacionados con la libertad de asociación, los cuales son considerados como ley mexicana y deben ser considerados obligaciones de la legislación laboral bajo el ACLAN. La ley prohíbe a los trabajadores al servicio del Estado asociarse libremente. Aunque el ACLAN sostiene que las partes apliquen su propia legislación laboral, el ACLAN no puede ser usado como excusa para justificar violaciones al derecho a la libertad de asociación, ya que México tiene prohibido de acuerdo al derecho internacional invocar su legislación nacional como una justificación para no cumplir con las obligaciones que emanan de los tratados, tales como las del ACLAN. Hacer tal cosa socavaría los principios fundamentales sobre los cuales está basado el ACLAN.

Con el fin de asegurar que México cumpla plenamente con sus obligaciones bajo el ACLAN, los peticionarios instan a la OAN de EE.UU. a examinar los problemas aquí detallados y comprometer al gobierno de México a diseñar procesos para eliminarlos.

X. AMPARO SOLICITADO

Los peticionarios instan a la OAN de EE.UU. a:

1) Realizar audiencias públicas sobre este caso, preferiblemente en la Ciudad de México, para permitir que el mayor número de individuos afectados tomen parte, incluyendo las víctimas, los expertos, los testigos y los peticionarios. Tal reunión tendría el beneficio de proporcionar acceso al mayor número de participantes y observadores dentro de México, lo cual promovería por su propia cuenta una mayor comprensión de asuntos legales y laborales en México.

2) Tomar medidas para asegurar que los miembros del SUTSP puedan disfrutar de los derechos que les corresponden bajo el derecho mexicano. Con respecto a esto, los peticionarios señalan que el SUTSP no ha podido disfrutar de los beneficios del registro del sindicato aún después de haber ganado la decisión en la corte que devolvió al sindicato su registro cancelado previamente.

3) Comprometer al gobierno de México en un proceso de evaluación pública de los problemas documentados en esta petición, con el fin de desarrollar un plan de trabajo que sea obligatorio para terminar con los abusos del sistema de registro. El proceso de evaluación y corrección debería ser público, para que todas las partes involucradas puedan evaluar el progreso hecho. Deberían, además, solicitarse los comentarios de las partes involucradas en términos razonables a lo largo de todo el proceso.

4) Comprometer al gobierno de México en un proceso diseñado a eliminar las partes de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado que violan el derecho de asociación y específicamente para eliminar las limitaciones en el número de sindicatos y federaciones permitidos en las entidades del gobierno federal. Sin la eliminación de las disposiciones de esta ley, México se mantendrá en violación del ACLAN.

5) Iniciar medidas para obligar a México a cumplir con sus obligaciones contraídas bajo el ACLAN para eliminar el conflicto de intereses inherente dentro del sistema de TFCA. El conflicto de intereses perjudica las garantías al debido proceso, y crea una situación en la cual tales garantías quedan puestas en duda. Sin embargo, el caso del SUTSP destaca que el conflicto de intereses no es sólo una hipótesis. En este caso, un oficial de la federación sindical que nombra la mitad de los magistrados requeridos del TFCA pidió que el TFCA actuara a favor del sindicato del cual el funcionario de la federación es secretario general.

https://www.hrw.org/legacy/spanish/informes/1996/nafta3.html#hechos